FNs sikkerhetsråd og Irak-krigen;-
svanesang eller ny start?

Av Franck Orban

Denne artikkelen er et utdrag I rapporten utgitt av Europa-programmet våren 2004 med navnet “Europa etter Irak-krigen; konsekvenser og utfordringer for Norge”.

”The fault for this failure did not lie with any one country; rather, it was the largely inexorable upshot of the development and evolution of the international system.” [i]

FNs sikkerhetsråd ble i fjor gjenstand for en av de mest dramatiske episoder i FNs historie. Rådet ble beskyldt for i over en årrekke ikke å ha vært i stand til å tvinge irakske myndigheter til å føye seg for sanksjonspolitikken,  for ikke å ha maktet  å finne en politisk utvei mht. avvæpningen av Hussein-regimet mellom høsten 2002 og våren 2003, og til slutt for ikke å ha klart å stanse USAs og Storbritannias forkjøpskrig i mars 2003. Slike anklagelser avspeiler FNs komplekse virkelighet og overser gjerne det faktum at FNs handlekraft under Irak-krisen som ved mange tidigere anledninger i høyeste grad var avhengig av stormaktenes vilje til å inngå kompromiss. Derfor har man i denne kapitteldel valgt å prioritere et aktørperspektiv framfor en institusjonell tilnærming til Sikkerhetsrådets håndtering av fjorårets krise. Først vil man se på forholdet mellom kollektiv sikkerhet og stormaktene fram til Irak-krisen. Deretter vil man analysere Irak-krisen som stormaktenes reaksjon på et amerikansk utspill som ble oppfattet som destabiliserende for det globale stormaktshierarkiet. Til slutt vil man skissere to mulige scenarier for det framtidige forholdet mellom FN og stormaktene, og USA.

Kollektiv sikkerhet og stormaktene

Kollektiv sikkerhet har inntatt mange ulike betydninger og former gjennom historien. Freden kunne sikres på bakgrunn av religiøs samhørighet (Pax Christiana), av en koalisjon av stater (Westfalen-systemet, Den hellige alliansen) eller av imperier (Romerriket, ottomanene, habsburgerne). Ideen om at et multilateralt fredsskapende organ som etter hvert kunne avløse kabinettdiplomatiet, blomstret opp med fredsbevegelsen mot slutten av det 19. århundre, og førte til Nobel-prisen i 1897 og til fredskonferansene i Haag i 1899-1907. Ideen ble først konkretisert i 1919 ved stiftelsen av Folkeforbundet. Forbundet startet med 40 stater i 1919, og antallet medlemmer steg raskt til 55 i 1928. Folkeforbundet skulle primært fremme nedrustning og samarbeid mellom nasjoner, og skulle hindre framtidige kriger gjennom bruk av diplomati. Mht. interstatlige kriser eller væpnede konflikter hadde ethvert medlemsland plikt til å innbringe eventuelle uoverensstemmelser med andre land til megling og voldgift i Forbundets råd og forsamling. Forbundets voldgiftssystem fungerte noenlunde bra på 1920-talet, men sviktet av flere årsaker i stadig større grad på 1930-tallet.

Folkeforbundets grunnleggende svakheter

Forbundet ble for det første nærmest gjennom hele sin levetid gjenstand for et grunnleggende legitimitetsproblem. USA, som var anerkjent stormakt etter 1. verdenskrig og som var drivkraften bak opprettelsen av Forbundet, valgte til president Wilsons store skuffelse å stå utenfor Forbundet. Medlemskapet i Forbundet var også i utgangspunktet utelukket for taperne fra 1. verdenskrig, og ble bare gradvis åpnet for dem (Østerrike opptatt i 1920, Ungarn i 1922, Tyskland i 1926, Tyrkia i 1932). I tillegg til dette ble Sovjetunionen selv ikke medlem før 1934. Utover 1930-tallet ble Forbundets legitimitetsproblem forverret etter at flere land fra Europa (Tyskland i 1933, Italia i 1937, Spania i 1939), Asia (Japan i 1933) og Sør-Amerika (Brasil i 1926, Paraguay i 1935, Guatemala, Honduras og Nicaragua i 1936, Chile og Venezuela i 1938, Peru i 1939) trakk seg ut, og i 1940 kunne man virkelig lure på om hvilken legitimitet Forbundet egentlig satt igjen med. USA var fortsatt ikke med, Sovjetunionen var utvist, og flere europeiske og asiatiske stormakter hadde trukket seg ut. Krigsutbruddet i 1939 inntraff dermed i en situasjon hvor Folkeforbundet nærmest allerede var tømt for medlemmer.

En annen grunnleggende svakhet ved Folkeforbundet var at voldgiftsystemet var underlagt enstemmigheten både i Rådet og i Forsamlingen. Det gjorde det lett for ethvert land å blokkere et vedtak. Freden skulle dermed sikres via diplomatiske og økonomiske sanksjoner som skulle ramme det landet som var utpekt som hovedansvarlig for konfliktens utbrudd. Men det fantes verken egne militære styrker som var underlagt Folkeforbundet og som kunne settes inn på Forbundets vegne, eller noen automatisk forpliktelse overfor medlemmene til å bistå en militær operasjon. At Forbundet fysisk var en del av fredsslutningen i Versailles viste seg dessuten i økende grad å være problematisk da autoritære regimer overtok makten i Europa. En revidering av fredsbetingelsene kunne innebære en klar risiko for destabilisering av Folkeforbundet.[ii] Det var det som skjedde på 1930-tallet. Maktbalansen som Versailles-traktaten hadde skapt i Europa i 1919-20 hadde endret seg totalt ved utgangen av 1920-årene, og Forbundet klarte ikke lenger å gjenspeile det nye institusjonelle eller faktiske makthierarki som var oppstått. Motstridende interesser blant Forbundets to sentrale medlemmer Frankrike og Storbritannia og deres manglende evne til å imøtekomme konkrete militære trusler, førte til en stadig klarere handlingslammelse for Folkeforbundet. Man klarte ikke å avverge eller straffe effektivt Japans invasjon av Mandsjuria i 1931, Italias invasjon av Etiopia og Albania i 1935 og 1939, borgerkrigen i Spania i 1936, samt Tysklands annektering av Østerrike i 1938 og angrep på Tsjekkoslovakia og Polen i 1938 og 1939.

FN : Kollektiv sikkerhet med mer muskler?

FN ble etablert etter 1945 på bakgrunn av to viktige erfaringer fra Folkeforbundet. Den ene erfaringen var at enhver form for kollektiv sikkerhet som var basert på nasjoner og frivillighet, var dømt til å mislykkes når stormaktene var uenige og rettsnormene ikke var forpliktende nok. Den andre erfaringen var at det økonomiske nettverk som Folkeforbundet hadde utviklet, var imponerende, men ikke nok til å sikre fred mellom nasjoner. Det nye opprettede FN måtte dermed bygge opp et beslutningssystem som kunne ”vise tenner” når dette var nødvendig. Det betydde bl.a. at man måtte opprette en generalstab under FNs myndighet, samt en mer effektiv voteringsmekanisme for å sette eventuelle sanksjoner i praksis. FNs meglingssystem gjorde Sikkerhetsrådet til en arena hvor politiske kompromisser mellom stormaktene kunne få legale rammer som var mer bindende enn det som hadde vært tilfelle under Folkeforbundet.[iii] Stemmeretten i Sikkerhetsrådet ble begrenset til seiersmaktene, som fikk fast sete og vetorett. Generalstaben skulle på sin side bestå  generalsstabssjefene fra de fem stormaktene med fast sete og vetorett. Staben ble imidlertid aldri implementert fordi ingen stormakt ønsket å avgi suverenitet på et så viktig område. Sagt på en annen måte; FNs virke ble fra starten av begrenset til å stramme inn løse tråder fra Folkeforbundet, samtidig som den reelle makten ble konsentrert i færre hender. Den institusjonelle modellen som ble brukt for å opprette FN, lånte imidlertid elementer fra Westfalen-freden (FN-medlemskap kun åpent for suverene stater), fra Wien-freden og Versailles-traktaten (systemet ledes av krigens vinnere) og fra Folkeforbundet (fortsatt forpliktelse til å avstå fra aggresjon og til å bidra til fredsskapning).[iv] I likhet med det som hadde skjedd med Folkeforbundet viste det seg snart at denne modellen kunne oppnå resultater i kriser som ikke involverte stormakter direkte eller indirekte, men også at systemet var håpløst når stormaktenes prioriteringer kolliderte med hverandre.

Under den kalde krigen ble spillereglene i FN enklere. Nettoantallet tunge spillere ble de facto redusert fra fem til to, dvs. USA og Sovjetunionen, og enhver involvering fra FNs side var avhengig av det enten fantes enighet mellom de to, eller at den ene forholdt seg likegyldig til den andres intervensjon. Et eksempel på denne hestehandel var året 1956, som ble preget av to viktige begivenheter. Den ene var USAs og Sovjetunionens reaksjon på det fransk-britiske inntog i Egypt,[v] som beviste at franskmennenes og britenes reelle innflytelse i FN ikke lenger stod i balanse med deres faktiske geopolitiske tyngde. Den andre var Sovjetunionens invasjon av Ungarn, som, til tross for politiske reaksjoner verden rundt, ikke førte til noen konkrete mottiltak.[vi] Maktkonsentrasjonen i FN fratok organisasjonen enhver mulighet til å spille en toneangivende rolle i fredsskapning. Sikkerhetsrådets rolle ble redusert til å være en resonanskasse for rivaliseringen mellom Sovjetunionen og ”den frie verden”, et talerør for en avkoloniseringsstrid som var instrumentert av stormaktene slik at Sovjet og USA fikk de europeiske imperia avviklet, men også hvor Nord – Sør dimensjonen overlappet Øst - Vest striden, samt en redningsvest for stormaktene i håpløse kriser hvor ingen av dem ønsket å gå inn alene. Til gjengjeld bidro FN-systemet i perioden 1947-90 til at regionale konflikter ikke utviklet seg til en global militær konfrontasjon mellom USA og Sovjetunionen, og til at ingen ”mindreverdige” aktører kunne forstyrre den nye verdensorden som de to supermaktene var blitt enige om.

Den andre Gulf-krigen som etterfulgte Iraks annektering av Kuwaits sommeren 1990 blir ofte omtalt som FNs ”sanne fødselsattest”. I virkeligheten fikk Sikkerhetsrådet allerede en viss økt handlefrihet etter Gorbatsjovs maktovertakelse i 1985.[vii] En mer positiv russisk innstilling til FN (som avspeilte Sovjetunionens svekkede tilstand) åpnet for positive resultater for FN-diplomatiet i Iran-Irak krigen, San Salvador, Namibia, Kypros og Vest-Sahara. Diplomatenes optimisme var tuftet på flere antagelser. Den første var at Øst – Vest skillets gradvise bortgang ville gjøre det mulig for Sikkerhetsrådet å igjen få spille en aktiv rolle i kollektiv sikkerhet. Den andre antagelse var at tilnærmingen mellom Øst og Vest kunne øke muligheten for at regionale konflikter ikke lenger ville instrumenteres av blokkpolitikken, og dermed ville kunne takles på helt ny måte. Sovjetunionens tilbaketrekking fra Afghanistan, USAs holdning til Contras-geriljaen i Nicaragua og Cubas tilbaketrekking fra Angola og Namibia pekte mot et tyngre engasjement for FN. Den tredje antagelsen var at kombinasjonen av FNs erfaring i stabiliseringsoppdrag med Sikkerhetstrådets økte status ville styrke FNs rolle som naturlig hovedaktør bak preventivt diplomati. FNs krig mot Irak i januar 1991 utgjorde i den forstand et klimaks for denne perioden. Den kunne føres med et FN mandat fordi Iraks besettelse av Kuwait var en tradisjonell angrepskrig i FNs betydning, fordi samtlige stormakter anså denne invasjonen som en trussel mot Midtøstens stabilitet og mot den globale oljeforsyningen, men ikke minst fordi verken europeerne, Sovjetunionen eller Kina var i stand til å stå imot USAs press for å intervenere. Gulf-krigen skapte dermed et ”falskt” inntrykk av at FN var kvitt den kroniske lammelsen arvet fra blokkpolitikken, og at organisasjonen i framtiden ville kunne spille en mer sentral rolle i fredsskaping.

Optimismen rundt FNs rolle i fredsskaping visnet likevel ganske fort av bl.a. to grunner. Den ene var at stormaktene i bunn og grunn ikke var interessert i å styrke FNs sikkerhetspolitiske rolle mer enn nødvendig. Det gjaldt prosesser som nedrustningen av kjernefysiske arsenaler, som forble en bilateral sak mellom russere og amerikanere (START I og II),[viii] nedrustningen av konvensjonelle våpen, som ble gjenstand for multilaterale forhandlinger,[ix] men ikke minst fredsoperasjoner, hvor man ga fort uttrykk for at FN ikke skulle drive med omfattende Peace-making, men heller med Peace-keeping.[x] Det lå for øvrig klare begrensninger for hva man egentlig mente med fredsbevarende innsats. Militærmakt skulle ikke brukes mot Rådets faste medlemmer, selv om disse krenket menneskerettigheter. Den skulle heller ikke brukes i intrastatlige konflikter som kunne ramme vestlige stormakters vitale interesser, men kunne derimot anvendes i konflikter som rammet Vesten økonomisk, eller som kunne utgjøre et prestisjeproblem for vestlige land. Den andre grunnen for at FN ikke spilte en mer sentral rolle i fredsskapning var stormaktenes manglende evne til å bli enige om krisenes omfang og deres uvilje til å delta i kriser som var økonomisk og menneskelig ressurskrevende. Stormaktenes deltagelse i regionale kriser ble dermed i stigende grad avhengig av hvorvidt muligheten for tap av menneskeliv kunne unngåes eller reduseres til et minimum. Erfaringene fra Balkan viste i tillegg at FN heller måtte trekkes inn mot slutten av konflikter i form av teknisk støtte i forbindelse med gjenoppbygging av krigsherjede områder, enn i en eventuell opptrappingsfase med økt militær aktivitet. En slik ”teknisk” rolle var dessuten ikke uten videre forbeholdt FN. Andre regionale organisasjoner som OSSE eller OAF kunne også spille en slik funksjon.

Men FNs gradvise nøytralisering stoppet ikke der. Organisasjonens blandede suksesser eller nederlag i Angola, Somalia, Rwanda eller i Bosnia på hele 1990-tallet førte stormaktene i stigende grad til å forsøke og begrense den sikkerhetspolitiske dialogen i FN til Sikkerhetsrådets fastmedlemmer, eller til å sette opp egne kontaktgrupper i eller utenfor FN-rammer.[xi] FNs marginalisering kulminerte i 1999 med Kosovo-krigen, da en vestlig koalisjon ledet av USA brukte prinsippet om humanitær intervensjonisme for å gå til krig mot Serbia, et suverent land som ikke hadde angrepet et annet suverent land, dette uten formell FN-mandat og støtte fra Russland eller Kina. Kosovo-krigen ga dessuten en klar indikasjon på det nye makthierarkiet som oppstod mellom Sikkerhetsrådets fastmedlemmer etter blokkpolitikkens avvikling (nøytralisering av Kina og Russland) og på den nye rollefordelingen mellom FN og NATO som var ønsket av bl.a. USA (NATO som FNs ”forlengende arm”). NATOs nye strategiske konsept formaliserte i den forstand denne trenden. Organisasjonens rekkevidde og mandat ble utvidet for å dekke nærmest hele det euroatlantiske området.[xii]  

Irak-krigen : Stormaktene i systemkrise

Et tilbakeblikk på perioden 1990-2000 viser dermed at FN egentlig aldri har vært i sentrum for den nye verdensorden som avløste den kalde krigen. At blokkpolitikkens avvikling ikke førte til en ny stormaktsrivalisering med økt økonomisk proteksjonisme, regional konkurranse og opprustning, skyldes imidlertid i mindre grad FNs egen innsats enn fraværet av enhver global aktør som kunne konkurrere med USA.[xiii]

Det amerikanske system

Denne situasjonen var ikke bare et resultat av USAs seier over ”ondskapens imperium”. Allerede i 1943-45 arbeidet Roosevelt-administrasjonen med å skape et globalt postkrigs system som skulle bekjempe kommunismen og samtidig sikre USAs framtidige dominans. Verktøyene i dette uformelle imperium skulle være økonomiske (Bretton-Woods, med Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet, Marshall- og Dodge-planene), og forsvarspolitiske (NATO, ANZUS, SEATO, CENTO). Fra og med 1950-årene gikk dette ”amerikanske system” ut på at USA skulle gi sine allierte militær beskyttelse, mot at disse forble trofaste allierte og støttet USA i retur. De sistnevnte godtok bl.a. USAs ledende rolle i markedsliberalismen mot at USA lot seg binde i et nettverk av bilaterale og multilaterale rammeavtaler.

Blokkpolitikkens avvikling og overgangen fra en bipolar til en unipolar verdensorden styrket ytterligere USAs posisjon som geopolitisk episenter i et system hvor alle de andre aktørene nærmest anså sitt forhold til USA som viktigere enn summen av forholdene seg imellom.[xiv] John Ikenberry oppsummerte i 2001 denne situasjonen slik: ”…in the years since the end of the superpower struggle, it is clear that the sources of this stable order among the great powers are rooted in the more general relationship between the United States and the outside world.[xv] En forutsetning for det amerikanske imperiets overlevelsesevne har imidlertid vært at USA til enhver tid beholdt den politiske og økonomiske kontroll over dette globale system. Det er imidlertid et paradoks at USAs maktklimaks kom i en periode hvor amerikanske statsvitere enten benektet USAs imperium, relativiserte det, eller varslet om mulige følger for USA ved å gjøre for mye eller for lite ut av denne dominerende stilling (såkalt overstretch og understretch). Paul Kennedy omtalte bl.a. et amerikansk system som var utsatt for økonomisk forfall pga. landets diplomatiske og militære overengasjement.[xvi] Ideen ble fulgt opp av Robert Gilpin, som vektla enkelte svakheter ved USAs økonomiske og finansielle modell. Ifølge han kunne disse svakhetene føre til at USAs sentrale rolle ble redusert til fordel for nye regionale maktpoler.[xvii] Like alarmerende var Samuel Huntingtons visjon om USAs dalende plass i en verden i stadig økende grad preget av kulturkollisjon mellom konkurrerende sivilisasjoner.[xviii] Zbigniew Brezezinskis beskrev på sin side et Eurasia som i løpet av det 21. århundret trolig skulle overta USAs plass som verdens tyngdepunkt.[xix]

Alle disse spådommer om USAs såkalte ”uunngåelige” forfall har hittil slått feil. Ett tiår etter blokkavviklingen har USA tvert om en maktstilling innenfor økonomi, diplomati og forsvar som mange hevder overgår alle tidligere ulike former for imperier. Likevel utrykte disse spådommene to viktige endringer som inntraff i USA de siste tiårene. Den ene er USAs økende økonomiske avhengighet i forhold til resten av verden. I 1929 stammet 45% av verdens totale industrielle produksjon fra USA, 11,6% fra Tyskland, 9,3% fra Storbritannia, 7% fra Frankrike, 4,6% fra Sovjetunionen og 2,4% fra Japan. Drøyt 70 år senere er situasjonen endret. USA er fortsatt en økonomisk gigant i verdens målestokk, men dets industrielle produksjon opplever en kontinuerlig nedgang.[xx] Landets produksjonskapasitet ligger nå så vidt over Japans og under EUs. Det resulterer i en kraftig økning av handelsunderskuddet med andre land. I 2001 lå det sistnevnte på 83 milliarder dollar overfor Kina, 68 overfor Japan, 60 overfor EU og 3,5 milliarder overfor Russland. USAs totalimport av ferdigprodukter utgjør en ytterligere belastning for landet totale handelsunderskudd. Det sistnevnte lå på 180 milliarder dollar i 1997, 450 milliarder i 2000, og til slutt 530 milliarder i 2003.

Legger man sammen landets historiske produksjonskurve og tilsvarende forbrukskurve, så ser man at USAs rolle i verdensøkonomien ikke i samme grad som før er basert på landets evne til å produsere varer, men heller på dets evne til å forbruke dem.[xxi] Amerikanske eksperter frykter at en slik situasjon på lengre sikt vil kunne føre til at USA blir utkonkurrert av andre økonomiske soner eller aktører. Kina, gitt landets demografiske tyngde og tilsvarende økonomiske potensial, fremstår i denne sammenheng som et skrekkscenario for amerikanerne. John J. Mearsheimer påpekte bl.a. at ”..Hvis Kinas BNP per innbygger blir halvparten av Japans, ville deres samlede BNP være 2,5 ganger USAs. For sammenligningens skyld, var Sovjetunionen omtrent halvparten så velstående som USA gjennom mesteparten av den kalde krigen. Kort sagt har Kina et potensale til å bli vesentlig sterkere enn til og med USA”[xxii] Det er verdt å notere seg at USAs økonomiske innhenting skjer i en situasjon hvor amerikanerne ikke lenger har den samme evnen til å få andre land til å ”absorbere” landets underskudd i handelsbalansen. For å sette det på spissen kunne man si at verden blir stadig økonomisk viktigere for USA, mens USA blir tilsvarende stadig mindre viktig for verden.[xxiii]

Den andre endringen som påvirker relasjonen mellom USA og omverden er forholdet mellom USAs økonomiske maktbasis og dets militære makt. Perioden 1945-71 kan betegnes som en form for positiv imperialisme for USA. Amerikanerne sikret Vest-Europas forsvar, bidro til gjenoppbyggingen av krigsherjede land og dro senere den økonomiske veksten. Denne rollen endret seg imidlertid med Bretton-Woods kollaps i 1971, etter at USA gikk unilateralt bort fra gullstandarden og lot dollarens kurs flyte i forhold til andre valutaer. Beslutningen innledet en økt økonomisk konkurranse mellom europeerne og amerikanerne, og europeerne seg imellom. Fram til 1990-91 var rammene for denne konkurransen likevel underlagt bipolariteten. Den sistnevnte skapte et konstant behov for militær beskyttelse fra USA, noe som begrenset aktørenes reelle handlefrihet overfor USA, og overfor hverandre. Blokkavviklingen reduserte denne militære avhengigheten og førte til en stadig klarere vektlegging av de økonomiske konkurranseforhold mellom tidligere allierte. Kombinasjonen av denne økte konkurransen utad med USAs stilling som eneste gjenvarende supermakt, styrket interessen fra amerikansk side for å i større grad enn før bruke militærmakt til å beskytte grunnleggende økonomiske interesser.[xxiv] Denne formen for ”neoimperialisme” eller negativ imperialisme var tuftet på forestillingen om at USA, som var utsatt for stadig hardere konkurranse fra omverden, kunne beholde en global lederstilling så lenge ingen andre aktører kunne rivalisere med USA militært. Dokumentet fra 1992 om Pentagons retningslinjer anbefalte bl.a. at USA ikke skulle oppmuntre avanserte industrielle nasjoner til å spille en større regional eller global rolle, samt å nøytralisere enhver voksende makt som kunne konkurrere med USAs maktposisjon.[xxv] 

Denne trenden, som var nokså tonet ned under Clinton-administrasjonen, kom mer til syne under George W. Bush, med en kraftig økning av budsjettsunderskuddet og en like kraftig økning av forsvarsutgifter.[xxvi] 11/09 bærer selvsagt et stort ansvar for administrasjonens ønske om å prioritere forsvaret av fastlands- USA og evnen til å projisere militærmakt utad, framfor å møte økonomiske utfordringer på hjemmebane. 11/09 gjorde også at amerikanerne i større grad enn før kunne vektlegge nasjonale interesser og kvitte seg med en rekke multilaterale avtaler og allianser inngått før blokkavviklingen. Likevel kan man hevde at dette nye fokus på militærmakten ikke representerer det store skillet i verdens moderne historie det ofte refereres til. De dypgående strukturelle trender som er beskrevet tidligere, var allerede tilstedet før Bush kom til makten i 2000, og før USAs økonomiske og militære maktsentra ble angrepet. Disse trender ble derimot forsterket og synliggjort med 11/09 og Bush-administrasjonens håndtering av den globale krigen mot terroren.[xxvii] Det som har endret seg radikalt etter 11/09 er dermed ikke verden i seg selv, men USAs grunnleggende persepsjon av denne. Samtidig kan man si at 11/09 og Afghanistan-krigen ga USA en ny mulighet til å befeste sin globale posisjon. Amerikanerne tok ledelsen av en krig som ikke var avgrenset verken i tid eller rom, en krig som de facto besvarte spørsmålet om landets fortsatte relevans for omverden etter slutten av blokkpolitikken. Krigen mot terroren åpnet dessuten for at Washington kunne utpeke fienden (Reagans formulering av ondskapens imperium ble byttet ut med ondskapens akse), og USAs allierte (de som ikke står sammen med oss er imot oss). Videre styrket USAs seire i Kosovo og Afghanistan oppfatningen i og utenfor USA om at amerikanerne hadde et militær forsprang som ingen land kunne ta igjen (den såkalte ”technological gap”).

Til slutt fikk amerikanske selskaper og forsvaret for første gang siden den kalde krigens start tilgang til områder i Sentral-Asia med store energiressurser og av strategisk betydning ved grensen mellom den russiske og den kinesiske interessesfære. USAs innrykk i Sentral-Asia gjorde for øvrig mulig å realisere eldre agendaer (Roll Back av Russland fra Sentral-Asia og fra varme hav), men også nye (regjeringsskifte i Afghanistan, omkalfatring av Midtøsten). Det mest bemerkelsesverdige var at Bush-administrasjonens håndtering av 11/09 og av Afghanistan-krigen fram til Irak-krisen ikke førte til særlig motstand fra andre stormakter i FN. Krigen mot terroren genererte tvert imot en aktiv støtte fra europeerne (solidaritet med USA) og ble utgangspunktet for en dramatisk forbedring av USAs strategiske forhold til både russerne og kineserne.

USAs motiver for å gå til krig

Denne oversikten over USAs stilling fram til Irak-krisen er nyttig for å forstå hvorfor en så massiv støtte til USA etter 11/09 og under Afghanistan-krigen i løpet av bare ett års tid ble til massiv motstand, og hvordan dette slo ut i Irak-krisen. Vi skal bl.a. huske på at amerikanernes økende vektlegging av unilateralismen gjorde at de etter hvert hadde brukt opp en vesentlig kvote av sin internasjonale sympati,[xxviii] og at landets nye sikkerhetsstrategi som ble presentert av president Bush høsten 2002 vekket stor skepsis rundt USAs nye utenrikspolitikk, spesielt mht. administrasjonens vilje til å bruke preventive angrep for å avverge potensielle trusler mot USAs sikkerhet.[xxix] Bushs uttalte plan for å eksportere demokratiet på alle kontinenter ble også av mange eksperter betegnet som like reaksjonær som Wilsons fjorten punkter etter 1. verdenskrig.[xxx]

Det finnes for øvrig mange fortolkninger av hva som ligger bak splittelsen på Irak-spørsmålet i FN. Enkelte holder USAs unilateralisme utelukkende ansvarlig for krisen. Andre påpeker derimot Chiracs ansvar nærmest i tilblivelsen av en konspirasjon mot USA. Vi vektlegger to aspekter som fikk betydning for Sikkerhetsrådets fastmedlemmers tolkning av krisen. Det ene aspektet er stormaktenes prinsipielle tilnærming til krisen, som førte til sprikende strategier mellom disse mht. hvilken løsning som skulle prioriteres. Det andre aspektet er stormaktenes realpolitiske tilnærming til Irak-krisen, som fikk disse til å instrumentere FN for å motarbeide USAs invasjon, ikke fordi man var grunnleggende uenig i behovet for eller hensynet til å fjerne Saddam Hussein, men fordi en slik krig kunne innebære dramatiske forrykkinger i det globale makthierarkiet.

Flere kilder viser etter hvert at Bush-administrasjonen drøftet ideen om en krig mot Hussein-regimet senest 12. september 2001, og at selve beslutningen om å gå til krig ble truffet kort tid etter seieren i Afghanistan.[xxxi] USAs og Storbritannias motiver for å invadere Irak var trolig i mindre grad ønsket om få en mer direkte kontroll over iraksk olje,[xxxii] det faktum at Saddam Hussein var en diktator, eller at Irak besatt masseødeleggelsesvåpen på det tidspunktet krisen bygde seg opp, enn et reelt ønske fra nøkkelpersoner i og rundt Bush-administrasjonen om å omfordele det regionale maktforholdet i Midtøsten generelt og om å velte Baath-regimet i Irak mer spesifikt. Begge mål kunne for øvrig kobles til frykten fra amerikansk side for at Hussein på et senere tidspunkt skulle komme til å støtte terrorgrupper via våpenleveranser eller ekspertise på kjerneområder som biologisk eller kjemisk krigføring, eller frykt for at regimets kollaps skulle føre til at irakske masseødeleggelsesvåpen kom på avveier.

Det fantes altså en ”fornuftig” kobling i den amerikanske administrasjon mellom 11/09 og Irak hvis man tar som utgangspunkt at Bush-administrasjonen trodde på etterretningskildene den ble presentert. En slik tolkning kan dessuten forklare at andre land ga sin støtte til USA av lignende grunner. Hvorvidt disse aspekter skal være sekundære i forhold til ”haukenes” tidlige planer om å ta Irak, hensynet til Israels forsvar eller Bushs ønske om å fullføre operasjonen Desert Storm som faren i sin tid startet, forblir et åpent spørsmål.[xxxiii]

En annen dimensjon som veide tungt i Bush-administrasjons vurdering av situasjonen i Irak var overbevisningen om at den politiske ustabiliteten i Midtøsten ikke lenger var holdbar, og at den innebar en for høy risiko for ”fundamentalistisk smittefare”. Etter Afghanistan ble Irak logisk ansett som det neste trinnet mot en full omkalfatring av Midtøsten hvor Afghanistan og Irak skulle brukes som startbaser for Nation Building, og eksporten av demokratiske verdier til hele den arabiske halvøy.

FN-stormakters prinsipielle og realpolitiske innvendinger

Disse prinsipielle punkter var kritisert i FNs sikkerhetsråd av fastmedlemmene Frankrike, Russland og Kina og av Tyskland av fire grunner.

Den første var en sterk grad av uenighet rundt timingen for en slik krig. Franskmennene påpekte at prioriteringen fortsatt var kampen mot Al Qaïda, og at et militært engasjement i Irak både ville mobilisere mye energi og styrker som trengtes i kampen mot terroren, samt ville være en uheldig avsporing i forhold til de reelle utfordringer alle partnere stod ovenfor.

Disse landene var for det andre skeptiske til ideen om at det måtte finnes en opplagt eller bevist kobling mellom Al Qaïda og Hussein-regimet.[xxxiv] Franskmennenes og russernes langvarige kjennskap til Baath-regimet pekte tvert imot i motsatt retning : Saddam Husseins sekulære regime var både én av fundamentalistenes bitreste fiende, og en sikker garantist mot en ytterligere spredning av sjia-fundamentalismen på den arabiske halvøy. Deres analyse var dermed ikke ulik den de hadde om den iranske faren i 1991 da USA vurderte for første gang å velte Saddam Hussein. Et maktsskifte i Irak ville dermed ikke svekke terrorismen, men tvert imot styrke den.[xxxv]

For det tredje hadde bl.a. franskmennene og russerne sterke reservasjoner til det reelle omfanget av det irakske arsenal av masseødeleggelsesvåpen. Britene og amerikanerne påstod at Irak utgjorde en umiddelbar og stor fare for spredningen og bruken av disse. Hussein-regimet hadde riktignok brukt slike våpen mot Iran og mot sjia- og kurdiske minoriteter i Irak. Franskmennene og russerne mente derimot at den irakske faren ikke lenger var umiddelbar, og at den uansett var vesentlig lavere etter arbeidet utført av FNs inspeksjonsregime i årene 1991-98. Derfor oppfordret man fra fransk, tysk, russisk og kinesisk hold til å gjenoppta omfattende inspeksjoner for å få kartlagt det reelle omfanget av Iraks våpenarsenal en gang for alle.[xxxvi]Til slutt var fastmedlemmene i Sikkerhetsrådet unntatt Storbritannia skeptiske til amerikanske planer om demokratisering av Midtøsten. Franskmennene understreket bl.a. at en rask demokratisering av Irak påtvunget utenfra, trolig ville føre til mer tyngde for sjiabevegelser, eller til en kaotisk innenrikspolitisk situasjon, og på ingen måte til oppbyggingen av et reelt demokratisk styresystem på lengre sikt. Kina, Frankrike og Russland var likedan bekymret for en eventuell destabilisering av nøkkelregimer i Midtøsten (Pakistan, Egypt, Saudi, Tyrkia), for mer spredning av wahabistisk fundamentalisme, og for en eksplosjon av antivestlige holdninger og antiamerikanisme både regionalt og globalt.[xxxvii].

Stormaktenes realpolitiske interesser var like toneangivende i den første fasen av Irak-krisen fram til undertegnelsen av resolusjon 1441 i november 2002. Samtlige fastmedlemmer hadde tunge interesser i Irak (russiske, kinesiske og franske oljeinteresser vs. amerikansk og britisk vilje til å komme inn), i Midtøsten-regionen (franskmennene, russerne og kineserne skeptiske til et ytterligere amerikansk innrykk i regionen i tillegg til det fotfeste de fikk i Afghanistan) og en egen strategi i forhold til USA. Britene la seg tett inn på den amerikanske posisjonen, men oppfordret samtidig USA til  ikke å forlate FN-sporet. Franskmennene tok førerollen for et diplomatisk alternativ til krigen og en fredelig FN-løsning. 1441 var bl.a. sterkt inspirert av president Chiracs forslag fra september 2002 om å ha to FN-resolusjoner. Franskmennenes allianse med tyskerne i FN skulle dessuten skape en forestilling om at de to landene snakket på vegne av EU/Europa. En samordning av franske og tyske posisjoner i FN kunne altså få ringvirkninger for hvordan arbeidet med EUs konvent skulle foregå.[xxxviii] Russerne balanserte på sin side en prinsipiell innvending om at ingen ny resolusjon var nødvendig for å avvæpne Irak. Deres utgangspunkt var et  ønske om  ikke ¨å skade partnerskapet med USA som ble bygd etter 11/09.[xxxix] Kineserne støttet til slutt FN-resolusjon 1441 på avstand og uten å legge opp til noen høylytt konfrontasjon med USA, men med en inneforstått følelse om at enhver form for rift eller splittelse som kunne ramme forholdet mellom USA og Russland eller de vestlige aktørene seg imellom, var positiv for kinesiske interesser på lengre sikt.

Resolusjonsteksten for 1441, som påpekte at Irak ”had been and remained in material breach of obligations”, ga Irak ”a final opportunity to comply with its disarmament obligations”, og varslet at Bagdad “would face serious consequences as a result of its continued violations of its obligations”, ble fremstilt som en stor suksess for Washington, for ”duenes akse” Paris-Moskva-Berlin-Beijing, for Kofi Annan, og ikke minst for Hussein. Tekstens formulering var et veloverveid og gjennomtenkt kompromiss mellom to dimensjoner. Den ene var duenes forståelse for at en presset Bush-administrasjon måtte komme opp med et nytt moment i ”krigen mot terroren” og for at Hussein-regimet faktisk fremdeles utgjorde et problem for FN-diplomatiet. Den andre dimensjonen var haukenes forståelse for at USA var tjent med en FN-mandat for å starte sin preventive krig mot Irak. Resolusjonen var ikke minst et forsøk på å avverge president Bushs varsel fra 25 oktober 2002 om at ”If the United Nations doesn't have the will or the courage to disarm Saddam Hussein and if Saddam Hussein will not disarm, the United States will lead a coalition to disarm him.” Inntrykket av at Sikkerhetsrådet kunne samles om krisens viderebehandling var misvisende. 1441-teksten var uklar nok til å oppfylle amerikanernes ønske om en militær aksjon mot Irak. Samtidig kunne russerne, franskmennene og kineserne glede seg over at den åpnet for at et eventuelt brudd på irakernes forpliktelser ikke automatisk skulle føre til krig,  og de kunne glede seg over at  beslutningen om å gå til krig til syvende og sist skulle tilfalle Sikkerhetsrådet.

En krise om USAs makt, ikke om Irak

Premissene for krisens klimaks våren 2003 lå dermed i høyeste grad allerede i resolusjon 1441. USA tolket denne som en nødvendig konsesjon for å overtale andre rådsmedlemmer om å støtte krigen, og som et sluttpunkt for landets diplomatiske fremstøt. Frankrike, Russland og Kina tolket derimot resolusjon 1441 som starten på en langvarig prosess som skulle avverge krigen og som uansett skulle begrense USAs muligheter til å instrumentere FN eller foreta en unilateral krig. USAs dilemma ble kort tid senere kommentert av neokonservative krefter slik at resolusjon 1441 i virkeligheten ”…var en felle som var satt opp i Moskva, Paris, Berlin og Beijing, en felle amerikanerne ville slite med komme seg ut fra”.[xl] Fram til årsskiftet bidro to faktorer til å forverre amerikanernes forhandlingsposisjon. Den ene faktoren var Husseins diplomatiske spill, som gikk ut på å diskutere alle krav og hale ut alle debatter i FN uten noen gang å forkaste noe. Den irakske presidenten fikk forøvrig god hjelp av Hans Blix, som regelmessig kunne referere om en viss fremgang i inspeksjoner, uten at inspektørene noensinne klarte å gi et konkrete svar på om Irak besatte masseødeleggelsesvåpen eller ikke. Den andre faktoren som forverret USAs situasjon var president Bushs urokkelige vilje til å presse gjennom en ny resolusjonstekst med en konkrete frist for inspeksjonenes avslutning, en dato for igangsettingen av krigen, før han kom med et nytt uttalt mål om regimeendring i Bagdad. USAs økende frustrasjon over at den internasjonale støtten til krigen smuldret opp førte dermed amerikanerne til å forlate en opprinnelig mer balansert holdning for å rette systematisk kritikk mot inspeksjonsregimet, påstå at det fantes påviste forbindelser mellom Bagdad og Al Qaïda, og for å slå fast at Irak besatte ”store lagre” av forbudte våpen. Til slutt bidro USAs skarpere kritikk av FN og en stadig mer omfattende styrkeutplassering rundt Irak mens den diplomatiske prosessen fortsatt pågikk, til en tilspissing av andre stormakters innvendinger mot USA.

Ideen som festet seg om at USA var innstilt på uansett å gjennomføre en forkjøpskrig mot Irak, ble tolket av stormaktene i Sikkerhetsrådet som en direkte trussel mot deres maktstilling. USAs nye sikkerhetsdoktrine åpnet for at forkjøpskrig skulle brukes som et av flere midler for å avverge potensielle trusler mot USA. En generalisering av forkjøpskrigen kunne på sikt innebære en relativisering av stormaktenes militærmakt. Ingen kan per dags dato rivalisere med USA militært, og både Russland og Kina må se USAs kjernefysiske kapasitet i sitt strategiske perspektiv, samtidig som landene kunne rammes av humanitær intervensjonisme.

En annen sentral dimensjon var at bruken av forkjøpskrig i praksis kunne innebære en fare for at den juridiske doktrinen om nasjonal selvbestemmelse ble satt til side. Dette var spesielt uheldig for fastmedlemmene i Sikkerhetsrådet, Russland og Kina, som frykter enhver form for ekstern innblanding i håndteringen i deres egen innenrikspolitikk (Tsjetsjenia og Taiwan). En tredje dimensjon var at Bushs demokratiseringsplaner for Midtøsten i praksis betydde at USA kunne endre regionens geopolitikk totalt, og få kontroll over oljeforsyningen på lengre sikt. Til slutt, og dette er kanskje det viktigste, kunne en marginalisering av FN-systemet bety at russerne, franskmennene og kineserne ble fratatt muligheten til å bruke folkeretten for å fremme sine interesser, og hvis mulig demme opp for USAs dominans. Derfor har det meste sentrale spørsmålet for disse lands vilje til å støtte eller gå imot USAs krigsplaner trolig vært om de kunne godta en etterkrigssituasjon som ville ha ført til at den globale maktbalansen var forkjøvet ytterligere i USAs favør, på deres bekostning. Splittelsen i Sikkerhetsrådet våren 2003 hadde altså riktignok Irak som bakgrunn, men handlet i realiteten om omverdens forhold til et amerikansk system som hittil var oppfattet som stabiliserende, men som med Irak-krisen ble ansett som destruktivt for makthierarkiet mellom stormaktene. BBCs reporter Stephen Sackur gikk et skritt lenger og fastslo faktisk at Irak-krisen ”…is a battle about the way the world works, about the nature and extent of America's global domination.”[xli]

I striden mellom to syn på hvordan den globale orden måtte organiseres, stilte franskmennene, kineserne og russerne opp med sine diplomatiske våpen - folkeretten og vetoretten (altså Soft Power), mens USA og Storbritannia hadde egne juridiske argumenter for å rettferdiggjøre krigen, og en betydelig militærmakt (Hard Power). Hendelsesforløpet viste etter hvert at de franske, russiske og kinesiske ”duer” klarte å utnytte folkeretten og frykten for USA for å få verdenssamfunnets fokus bort fra Saddam Hussein og over på spørsmålet om hvorvidt USAs hegemoni under Bush-administrasjonen var blitt en trussel for hele verdenssamfunnet. Amerikanerne forspilte på sin side enhver mulighet til å få et flertall i Sikkerhetsrådet (enten  ”rent” eller ”moralsk”) og til å høste internasjonal legitimitet for krigen.[xlii] Hvorvidt Frankrike, Russland og Kina hadde noen felles forståelse for at USA ville kjøre seg fast i etterkrigsirak, og på et senere tidspunkt ville bli nødt til å gå tilbake til FN for å trygle om hjelp, er høyst usikkert. Derimot kan man påstå at alle fastmedlemmer i Rådet, Storbritannia inkludert, hadde en klar interesse  av å bruke Irak-krisen for å teste sin handlefrihet overfor USA og/eller for å forhindre at amerikanske planer for Midtøsten ble iverksatt. Den fransk-kinesisk-russiske akse var trolig ikke uttenkt på forhånd, noe som forhandlinger mellom Russland, Kina, Frankrike og USA i alle faser av denne krisen antyder. De fleste fast- og roterende medlemmer kunne sannsynligvis ha blitt overtalt til å støtte krigen ved å stemme ja eller avstå fra å stemme. De kunne kanskje til og med ha bidratt med styrker eller logistikk, hadde Bush-administrasjonen vært tålmodig og skapt konsensus for behovet for en krig i FN. Det kan dermed hevdes at duenes ”suksess” i krisens diplomatiske fase i større grad skyldtes USAs dårlige diplomatiske fotarbeid overfor andre partnere, enn selve spørsmålet om legitimiteten rundt Irak-krisen eller stormaktenes vilje til å balansere USAs makt.[xliii] Det hindrer likevel ikke at krisen forplantet seg raskt til multilaterale organisasjoner som NATO og EU, og at den først og fremst rammet den vestlige verden.[xliv]

FN og stormaktsdiplomatiet etter Irak-krigen

Stormaktenes opprørske tilstand mot USA er nå trappet ned, og spørsmålet om hvorvidt Irak-krigen har vært legal og legitim, illegal og illegitim, eller illegal men legitim har stadig mindre relevans. Det skyldes at alle parter, etter en opphetet periode, nå er tilbake til den realpolitiske dagsorden. Det gjelder i første omgang Sikkerhetsrådet, som 23. mai 2003 vedtok resolusjon 1483 om Iraks politiske og økonomiske organisasjon etter krigen. Resolusjonen anerkjente bl.a. USAs og Storbritannias status som okkupantmakter i Irak og ga deres forkjøpskrig en form for a posteriori legitimitet.[xlv] Om den sistnevnte vil styrkes eller svekkes over tid vil avhenge av okkupantens evne til skape stabile politiske og økonomiske rammer i Irak. Det gjelder deretter også seiersmaktenes vilje til gjennom FN å inngå kompromisser om Irak. FN-resolusjoner 1500 og 1511 åpnet for at organisasjonen skal spille en rolle i forbindelse med det humanitære arbeidet og den økonomiske og politiske gjenoppbygging av landet.[xlvi] FNs økende involvering skyldes ikke at USA og Storbritannia har kommet på bedre tanker mht. FN, men at okkupasjonen av Irak er kostbar og at man sliter med å få flere nasjoner til å sende styrkebidrag. Irak-krigen illustrerte dermed et grunnleggende prinsipp i stormaktenes forhold til ethvert internasjonalt bindende lovverk : Det er helt avhengig av hvilken handlefrihet disse besitter. I Iraks tilfelle påpeker Michael J. Glennon at ”The problem was not the second Persian Gulf War, but rather an earlier shift in world power toward a configuration that was simply incompatible with the way the UN was meant to function. It was the rise in American unipolarity -- not the Iraq crisis -- that, along with cultural clashes and different attitudes toward the use of force, gradually eroded the council's credibility”[xlvii]

Erfaringer fra Folkeforbundet viste likedan at en stormakt kan føle fristende å løsrive seg fra kollektive legale bindinger når disse ikke er handlekraftige, når de i tillegg hindrer stormakter i å oppnå grunnleggende mål, og når en stormakts faktiske dominans gjør det mulig for den å trosse folkeretten uten frykt for gjengjeldelse. Enkelte tolker Sikkerhetsrådets manglende evne til å treffe beslutninger under fjorårets Irak-krise som nok en bekreftelse på organisasjonens dalende troverdighet. Andre påpeker at FN tross alt klarte å bevare sin legitimitet ved nettopp å ikke anerkjenne USAs krig. Begge analyser overser en viktig ting, som ifølge Richard Falk er at ”...International law, in this crucial sense, is neither more or less what the powerfull actors in the system, and to lesser extend the global community of international jurists, says it is”.[xlviii] FN bør dermed ikke gis en tyngde som organisasjonen aldri har hatt, og antagelig aldri vil få så lenge den vil være basert på politiske kompromisser mellom motstridende interesser fra suverene nasjoner. Det betyr selvsagt ikke at organisasjonens dager er talte. FN er tross alt mye mer enn bare kollektiv sikkerhet. Ingen stormakt ønsker for eksempel å vrake det globale handels- og økonomiske system og nettverk som FN står for. FN er også et viktig instrument for å ivareta folkeretten og statssuvereniteten, og for å gi stormaktene mulighet til å høste internasjonal legitimitet i intra- og interstatlige operasjoner de kan bli involvert i. FNs administrering av krigsherjede områder og håndtering av regionale kriser kan ikke minst forhindre at aktører som grenser konfliktområdene trekkes inn ufrivillig. Organisasjonen vurderes likeledes som en unik arena for diplomati stormakter seg imellom, innenfor Sikkerhetsrådet, og mellom disse og tredjeparten i FNs generalforsamling. Til slutt har FN på 1990-tallet håndtert en rekke humanitære kriser på rimelig måte, og vil igjen kunne brukes i framtidige kriser hver gang stormaktene vil være enige om det. Slike grunner taler for at FN i framtiden fortsatt vil ha en rolle å spille mht. kollektiv sikkerhet. Hvor sentral denne blir vil delvis avhenge av FNs evne til å fremstå som effektivt, og delvis av stormaktenes egen vilje til å medvirke, spesielt når det gjelder USA.

Kan FN reformeres?

Debatten om effektiviseringen av FN handler ikke bare om tekniske eller institusjonelle justeringer. Grunnleggende spørsmål som hvordan man skal avgrense anvendelsesområder for ”humanitær intervensjonisme” eller føre kampen mot ”den globale terroren” og spredningen av masseødeleggelsesvåpen, står sentralt. Et FN som vil stille opp med bedre juridiske og tekniske verktøy for å håndtere slike utfordringer vil virke mer attraktivt for de som innser at mange av dagens problemer krever globalkoordinerte løsninger. Men FNs framtid handler ikke minst om hvorvidt Sikkerhetsrådet kan opptre mer effektivt. I dag avspeiler det verken det faktiske maktforholdet, som gjør at USA er den eneste globale aktør som kan konkurrere med FN om å implementere globale fredsverdier, eller det relative maktforholdet, som gjør at verden har blitt for mangfoldig og komplisert til å bli representert av et enkelt råd med bare et titalls land.[xlix] Likevel vil ethvert forsøk på å endre Rådets sammensetning kunne støte på en rekke problemer. Et av dem vil være valget av kriteriene som skal prioriteres for opptaket av nye land. Skal man utelukkende vektlegge realøkonomiske vurderinger, så virker opptaket av Japan og Tyskland som meget fornuftig. Men opptaket av disse to land ville også aksentuere vektleggingen av I-land i Rådet på bekostning av U-land. Skal man prioritere geografien, så skjønner man ikke hvorfor enda et europeisk land skulle få  fast sete sammen med Frankrike og Storbritannia, i stedet for å fusjonere de to eksisterende seter i et felles EU-sete. Hvorfor skulle dessuten Brasil, India og Sør-Afrika få fast sete i Rådet framfor Argentina, Pakistan og Nigeria?[l] Likeledes ville en utvidelse av antallet faste og roterende medlemmer i Sikkerhetsrådet til bortimot 20 eller 30 stykker ikke nødvendigvis være en bedre løsning enn dagens system. Tvert imot kan man tenke seg at et større sikkerhetsråd ville bli gjenstand for skiftende allianser og handlingslammelse. Likheten i den institusjonelle utvikling mellom FN, NATO og EU er dermed slående. Et utvidet sikkerhetsråd ville uansett være for stort til å kunne gjennomføre seriøse forhandlinger, og for lite til å kunne representere hele FN.[li]

Et siste problem knyttes til USAs aksept for nye medlemmer i Sikkerhetsrådet. Opptaket av USA-vennlige land som Japan, et Tyskland på bedre tanker, samt India, ville antakelig redusere faren for at USAs nedprioriterer FN. Et kvalitativt opptak til USAs fordel ville likevel bli motarbeidet av andre stormakter, som betrakter Sikkerhetsrådet som en av de få eksisterende arenaer hvor de kan demme opp USA.[lii] Det motsatte, rådets utvidelse til land som USA ville anse som potensielle deltagere i en allianse mot amerikanske interesser, kan heller neppe tenkes, og ville i så fall føre til amerikanske forsøk på å kortslutte Sikkerhetsrådet eller å etablere à la carte koalisjoner utenfor FN. Man ser dermed ikke helt hvilke substansielle endringer i rådets sammensetting som skal til for å bidra til en reel styrking av FNs handlekraft.

Et annet dilemma som debatten om en eventuell reform av Sikkerhetsrådet innebærer, er vetorettens framtid. De fem faste i Sikkerhetsrådet (såkalt P5) er skeptiske til å gi avkall på et historisk fortrinn som har gitt dem en så viktig stilling etter 2. verdenskrig. USA kan se for seg en annen sammensetning i rådet, eller at enkelte land i P5 mister sin vetorett så lenge den amerikanske vetoretten ikke berøres. For Frankrike og Storbritannia representerer vetoretten faktisk én av de få siste maktbastioner de besitter på global basis. De vil neppe gi den til et eventuelt EU-sete med mindre ingen annen andre opsjon er utprøvd først. For Russland og Kina er vetoretten et av flere politisk våpen som kan balansere for en svakere maktposisjon overfor USA. Alle land i P5 har dermed ulike motiver for å opprettholde status quo ante. Ingen av dem vil godta at vetorettens betydning reduseres. Men derimot kan alle enes om mer fleksibilitet i bruken av vetoretten i kriser under kap. VII, eller i humanitære intervensjoner hvor deres vitale interesser ikke står på spill.[liii] Bør vetoretten da avskaffes, fryses eller generaliseres? Den første opsjonen er helt uaktuell for P5. Den andre kan vanskelig tenkes, men er ikke umulig dersom det skulle være umulig å skape konsensus mellom P5 og ikke faste medlemmer. I det perspektivet vil ett eller flere land kunne bli fast medlem uten vetorett. Sikkerhetsrådet ville da bli splittet i tre grupper : Faste medlemmer med vetorett, faste uten vetorett, og roterende uten vetorett. Hvorvidt en slik utvidelse ville kompensere for den politiske kompleksiteten som ville oppstå, kan diskuteres. Vetorettens generalisering ville til slutt markere et nederlag for FNs grunnleggere, og en retur til Folkeforbundets dager, som nettopp kollapset fordi det ikke var noe maktdirektorat som kunne disiplinere stormaktene. Å satse for mye på en styrking av FN og av Sikkerhetsrådet som følge av substansielle endringer i bruken av vetoretten framstår altså som en tung vei å gå. 

To scenarier for USA og FN

Når det gjelder stormaktenes vilje til å medvirke, og spesielt USAs forhold til FN i framtiden, kan spesielt to scenarier trekkes fram. I det ene scenariet vil USA, i lys av de problemer Bush-administrasjonen eller landets neste president vil oppleve i Irak og Afghanistan, anse landets unilaterale håndtering av Irak som et engangstilfelle som ikke bør gjentas. Erkjennelsen av at krigen mot den transnasjonale terroren er en global utfordring som krever samarbeid fra samtlige land og et godt nettverk av partnere for USA, vil kunne bringe USA tilbake til den multilaterale banen. Ingen stormakt er forresten enten multilateral eller unilateral. Stormakter preges til enhver tid av skiftinger i sin bruk av multilateralisme og unilateralisme, avhengig av sakens natur og av deres handlingsrom i en gitt sammenheng. Riktignok befinner vi oss nå i en fase av USAs moderne historie hvor landets maktstilling og persepsjon av det globale trusselbildet gjør det mulig for amerikanerne å utøve en form for unilateral multilateralisme eller multilateralisme à la carte. Det vil si at man kombinerer multilateralitet og unilateralitet etter eget ønske og behov. Hvorvidt amerikanerne vil fortsette i den retning eller ikke vil i høyeste grad bli begivenhetspreget (roligere internasjonale omgivelser eller nye attentater mot fastlands USA eller amerikanske interesser rundt omkring i verden)  vil avhenge av USAs egen manøvreringsfrihet i hver krise. Vi skal for eksempel ikke glemme at USAs støtte til stiftelsen av Folkeforbundet og av FN også hadde et sterkt maktpolitisk innslag. Folkeretten ble også brukt av amerikanerne for å tvinge kolonimaktene Frankrike og Storbritannia ut av Midtøsten, Asia og Afrika. Likedan skal vi ikke glemme at Frankrike ikke alltid har vært FNs frontkjemper. General de Gaulle - i motsetning til Jacques Chiracs tilsynelatende engasjement for folkeretten, var i sin tid meget skeptisk til et FN som han kalte for Le machin (dingsen) og som han fryktet kunne binde Frankrikes handlefrihet. Internasjonal politikk handler dermed ikke om en evig kamp mellom det gode (folkeretten) og det vonde (realpolitikken), men om hvordan, til hvilken nytte, og i hvilken grad folkeretten kan brukes for å oppnå politiske mål.  

Et USA som igjen vil prioritere multilaterale rammer for sin utenrikspolitikk blir oppfattet av alle som en fornuftig systemgarantist. Og i den sammenheng er USAs direkte kontroll over Gulf-regionen ikke nødvendigvis så problematisk for andre stormakter. Forbrukerlandene er interessert i at oljen skal flyte trygt ut av Gulfen. Russerne er opptatt av stabile høye priser, mens produsentlandene gjerne vil unngå prissvingninger som vil skape politisk uro i Irak og i nabolandene. USAs økonomiske situasjon og militære potensial i dag peker dermed i retning av en slik retur til multilateralismen. Om USA får en annen president eller om George W. Bush gjenvelges, vil naturligvis ha noe å si om USAs framtidige utenrikspolitikk. Irak-krigen viste oss dessuten at 1) USA kan vinne høyteknologiske kriger, men kan ikke kontrollere territorier selv av beskjeden størrelse og med liten befolkning, 2) at gjenoppbyggingen av land etter slike kriger har et omfang og en økonomisk belastning som USA, i motsetning til det som var tilfelle med Marshallplanen, ikke lenger kan bære alene, 3) at krigen mot den globale terroren er av en art som krever et bredest mulig internasjonalt samarbeid.

USAs retur til multilateralismen vil indirekte også styrke Sikkerhetsrådets evne til å spille en aktiv rolle i inter og intrastatlige kriser. Et mer kompromissvillig USA vil virke mer attraktivt for både faste og roterende medlemmer i rådet. Disse vil heller konkurrere om å bli USAs beste støttespiller enn å bruke sin tid på å skape motallianser mot amerikanerne. For USA vil prisen for en slik allianse trolig være økte krav fra enkelte land om regional handlefrihet i Sentral-Asia, Sørøst-Asia, men også i Europa. Det er trolig det som motiverte de landene som støttet USA under Irak-krisen i fjor. Merkelig nok var dette sannsynligvis også motivet bak  tilblivelsen av den fransk-russisk-kinesiske triaden. En slik institusjonell konstellasjon i FN vil lett kunne motvirkes av amerikanerne dersom disse viser evne til å balansere diplomati og militærmakt. Derimot kunne en amerikansk utenrikspolitikk som igjen ville oppfattes som en trussel for disse landenes vitale interesser føre til at denne konstellasjonen gjenskapes. Om det ligger et potensial for konsolidering av en slik akse er for tidlig å si noe om. Russiske,  franske og kinesiske ambisjoner møter en felles utfordring med USA, men har ellers lite i felles. Aksen Paris-Berlin-Moskva, som fungerte effektivt mht. Irak-krisen etter at Tyskland gikk inn i FNs sikkerhetsråd som roterende medlem, nevnes stadig ofte i enkelte miljøer som en nødvendig forutsetning for tilblivelsen av et strategisk selvstendig Europa og av en ideell europeisk-kontinental motpol til USA.[liv] Men formaliseringen av denne akse i Sikkerhetsrådet ville likevel kreve to ting. Den ene er at tyskerne blir tatt opp som fastmedlem i rådet med støtte fra samtlige andre stormakter, inkludert USA. Den andre er at tyskerne og russerne går med på å undergrave sine egne interesser i Europa og overfor USA for å tenke fransk. Uansett hvilket FN-diplomati USA prioriterer i framtiden, så bør FN  ta et oppgjør med de grunnleggende problemstillinger som USA reiste med Irak-krigen, bl.a. når det gjelder forholdet mellom besittelse av masseødeleggelsesvåpen og behovet for preventiv aksjon. Et FN som vil anses som mer gjenforenlig med amerikanske interesser vil ha bedre muligheter til å påvirke USA, selv om det betyr at andre stormakter må svelge kameler. Klarer ikke FN å oppnå dette, så vil organisasjonens fredsideal i stadig større grad bli utfordret av hegemonens eget ideal.[lv]

På den andre siden kan man stiller seg spørsmålet om hvorvidt FN-stormakter virkelig er i en stilling hvor de kan påvirke USAs utenrikspolitiske valg.  Gérard Chaliand og Arnaud Blin minner om at Bushs ”wilsonianske” krig mot den globale terroren og ambisiøs plan om å omkalfatre hele Midtøsten (såkalt Greater Middle East) igjen kan føre til at amerikanerne velger andre samarbeidsformer enn FN når deres nasjonale interesser står på spill.[lvi] President Bush definerte dessuten krigen mot terroren primært som en total krig mellom ”det gode” og ”det onde” i hvilken hensynet til USAs nasjonalinteresse bør stå sentralt. USAs vektlegging av nasjonalinteresser åpner dermed for at FN-sporet aktivt blir brukt hver gang USAs og FNs interesser vil konvergere. Folkeretten vil derimot kunne bli oversett når den vil stå i veien for USAs vilje til å bruke makt mot stater som defineres som en trussel for landets sikkerhet. Et slikt scenario kan ikke utelukkes dersom USA igjen skulle rammes av terror, og kunne ha to følger. For det første ville tvilen bundet til FNs reelle tyngde og handlingsmargin ovenfor USA føre til et langt mer vekslende alliansemønster selv i FN. Der ville band-wagoning eller motallianser variere i takt med stormaktenes interesseportefølje i en gitt krise i forhold til seg selv, til hverandre, og til USA. Irak-krisen har i den forstand ikke bare vært en kaotisk følge av spontante reaksjoner fra stormaktenes side. Den viste også en rekke reflekterte handlinger som baserte seg på ledernes analyse om hva som var den aktuelle problemstillingen bak Irak-krisen, og hva de kunne tjene ved å støtte eller gå imot USA. Slike hestehandler vil trolig bli hovedregel i framtiden av to årsaker. Den ene er at det ikke lenger finnes noen felles trussel som binder USAs allierte til Washington. Fortidens statiske solidaritet og rivaliseringsforhold er avløst av en global konkurranse om markedsadgang hvor den eksplosive nyheten er at USAs dominans ikke lenger er fullstendig.[lvii] Den andre grunnen for at hestehandel i FN vil bli vanlig vare i framtiden er at USA nå, til forskjell fra under blokkpolitikken, ikke lenger har noen faste støttespillere de kan dele den geopolitiske byrden med, enten i eller utenfor Sikkerhetsrådet. Storbritannias støtte til USA er urokkelig, men hindrer ikke at britene kun har en supplerende funksjon for USAs utenrikspolitikk. Frankrike vil etter de kommende EU-utvidelsene aldri få til eller lede et ”handlekraftig Europa”, og verken Kina eller Russland har for tiden kapasitet eller vilje til å spille rollen som systemgiver sammen med eller i stedet for USA. Denne situasjonen virker dermed håpløs når det gjelder EU, den vil kunne endre seg når det gjelder Russland, og vil sannsynligvis gjøre det for Kina over tid.

For det andre ville en amerikansk administrasjon som bevisst motarbeider FN kunne påføre FN-systemet en uforutsigbarhet som organisasjonen vanskelig ville kunne leve med. Når ville folkeretten egentlig stoppe, og når ville USAs unilaterale håndtering egentlig starte? Enkelte neokonservative rundt Heritage Foundation oppfordrer allerede den amerikanske regjeringen til å forlate FN eller til å fremkynde dets oppløsing.[lviii] En gjentakelse av Irak-krisen vil kunne forårsake en definitiv desavuering av FN og en situasjon hvor de landene som ville føle seg spesielt utsatt i mye større grad enn før ville prioritere bilaterale eller regionale allianser, en raskere konvensjonell opprustning eller anskaffelsen av masseødeleggelsesvåpen. Her igjen er parallellen med Folkeforbundet ikke uinteressant. Stadig flere land forlot Forbundet i løpet av 1930-tallet for å ruste opp eller for å erklære seg nøytrale da det ble klart at kollektiv sikkerhet ikke bygde på maktpolitiske realiteter, men heller på god tro og rene illusjoner.

Litteratur

Anderson, Perry (2002) Force and Consent. I New Left Review. September – oktober 2002.

Bennis, Phyllis (2003) Understanding the U.S. – Iraq Crisis: a Primer. The Institute for Policy Studies. Januar 2003.

Bertrand, Maurice (2003) L’ONU. Paris. La découverte.

Bourgi, Albert og Colin, Jean-Pierre (1993) Entre le renouveau et la crise : l’organisation des Nations Unies en 1993. Politique Etrangère. 3/93.

Brezezinski, Zbigniew (1997) The Grand Chessboard. American Primacy and its Geostrategic Imperatives. New York. Basic Books.

Callinicos, Alex, Det amerikanske imperiets overordnede strategi, http://www.intsos.no/ts/amimpstrat.html.

Chaliand, Gérard og Blin, Arnaud (2002) America is back. Paris. Bayard.

De Grossouvre, Henri (2002) Paris-Berlin-Moscou : La voie de l’indépendance et de la paix. Clamecy. L’Age d’Homme.

Deldique, Pierre-Edouard (1994) Le mythe des Nations-Unies; l’ONU après la guerre froide. Mesnil sur l’Estrée. La vie quotidienne/Actuelles.

Falk, Richard (2003) After Iraq Is There a Future for The Charter System? War Prevention and the UN. Counterpunch. 2. juli 2003.

Gaddis, John Lewis (2002) A Grand Strategy of Transformation. I Foreign Policy. November/desember 2002.

GERBET, Pierre (1996) Le rêve d’un ordre mondial; de la SDN à l’ONU. Paris. Imprimerie Nationale

Gilpin, Robert (2001) Global Political Economy. Understanding the International Economic Order. Princeton University.

Glennon, Michael J.(2003) Why the Security Council Failed. Foreign Affairs. Mai-juni 2003.

HAAS, Richard N. (1999) What to do with American Primacy. Foreign Affairs. September 1999.

Helleiner, Eric (1994) States and the Reemergence of Global Finance; from Bretton Woods to the 1990s. London. Cornell University Press.

Howard, Michael (1993) History of UN’s Security Role. I Adam Roberts og Benedict

Huntington, Samuel P. (1998) The Clash of Civilzations and the Remaking of World Order. London. Touchstone Books.

IISS (2002) Iraq’s Weapons of Mass Destruction: A net Assessment. 9. september 2002. http://www.iiss.org/news-more.php?itemID=88

Ikenberry, John (2001) After September 11: America Grand Strategy and International Order in the Age of Terror. Georgetown University.  22. – 23. oktober 2001.

International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), The Responsability to Protect. Ottawa: ICISS, 2001. s. Xiii.

Kennedy, Paul (1988) The Rise and Fall of Great Powers, Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000. London. Fontana Press.

Kingsbury Benedict og Roberts, Adam (1993) United Nations, Divided World; the UN’s Roles in International Relations. Oxford. Clarendon Paperbacks.

Layne, Christopher (1993) The Unipolar Illusion : Why New Great Powers  Will Arise. I International Security. Vår 1993.

Mearsheimer, John J. (1990) Back to the Future : Instability of Europe after the Cold War. I International Security.  Sommer 1990.

Mearsheimer, John J (2001) The Tragedy of Great Power Politics. New York.

Mingst, Karen A. og KARNS, Margaret P. (1995) The United Nations in the post-cold war era. Dilemmas in World Politics. Oxford. WestviewPress.

Nye, Joseph S. (2003) U.S. Power and Strategy After Iraq. Foreign Affairs. Juli/august 2003.

Orban, Franck (2003) Frankrike og Irak-krigen: Bare i prinsippenes navn? Det sikkerhetspolitiske bibliotek 6-2003.

Pentagon’s Defense Policy Guidance 1992-1994 (DPG).

Perle, Richard (2003) Lessons of Operation Iraqi Freedom. AEI. 11. august 2003.

Scruton, Roger (2003) The United States, The United Nations, and the Future of the Nation-State. Heritage Lectures. 5. juni 2003. The Heritage Foundation.

Stepanova, Ekaterina (2003) Postwar Policy Options for Russia. PONARS Policy Memo 322. Institute of World Economy and International Relations. Moscow. November 2003.

Todd, Emmanuel (2002) Après l’Empire; essai sur la décomposition du système américain. Paris. Gallimard.

UK Joint Intelligence Committee (2002) Iraq's Weapons of Mass Destruction: The Assessment of the British Government. 24. september 2002. http://www.number10.gov.uk/files/pdf/iraqdossier.pdf

US Department of State (2002) A decade of Deception and Defiance; Saddam Hussein’s defiance og the United Nations. September 2002. http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/09/20020912.html

Vaïsse, Justin (2002) Seuls au centre du monde. Alternatives Internationales. Mars 2002.

Waltz, Kenneth (1993) The Emerging Structure of International Politics. I International Security. Høst 1993.

Weiss, Thomas G. (2003) The Illusion of UN Security Council Reform. The Washington Quarterly. Høsten 2003.

Woodward, Bob (2002) Bush at War. New York. Simon & Schuster.

Yizhou, Wang (2003) Some Questions from China about Iraq. The National Interest, 26. mars 2003.

Noter